探索建立检察机关提起公益诉讼制度，是党的十八届四中全会作出的一项重大改革部署，是以法治思维和法治方式推进国家治理体系和治理能力现代化的一项重要制度安排。党中央对公益诉讼检察工作高度重视。习近平总书记在党的十八届四中全会上专门对建立这一制度作了说明，突出强调“由检察机关提起公益诉讼，有利于优化司法职权配置、完善行政诉讼制度，也有利于推进法治政府建设”。在致第二十二届国际检察官联合会年会暨会员代表大会的贺信中，习近平总书记再次深刻指出：“检察官作为公共利益的代表，肩负着重要责任”。全国人大常委会加强公益诉讼检察立法保障，2015年7月作出决定，授权在13个省区市开展为期两年的试点；2016年11月审议试点工作中期报告；2017年6月修改民事诉讼法、行政诉讼法，正式建立这一制度；2018年10月、2019年4月将公益诉讼检察职权写进修订的人民检察院组织法、检察官法。2019年11月，辽宁省人大常委会作出《关于加强公益诉讼检察工作的决定》，为我省公益诉讼检察工作向纵深发展提供了有力制度保障。公益诉讼检察制度从顶层设计到实践落地，从局部试点到全面推开、健康发展，在促进依法行政、严格执法、维护公共利益上取得了积极成效。

　　一、全市检察机关开展公益诉讼检察工作主要情况

　　2017年7月以来，在市委和省检察院的正确领导下，在市人大及其常委会的有力监督下，全市检察机关紧紧围绕全市工作大局，牢牢把握公益核心，切实树立“双赢多赢共赢”的监督理念，持续深化和推进公益诉讼检察工作，努力维护国家和社会公共利益，共立案公益诉讼案件771件，办理诉前程序案件729件，行政机关回复整改714件，整改率达97.94%，提起刑事附带民事公益诉讼9件。通过办案，督促相关部门修复国有林地、耕地107.75亩，治理恢复被污染的水域水源地55亩，清理污染和非法占用河道52.5公里，清理被污染水域1020亩，清理各类垃圾废物385吨，关停和整治造成污染的企业6家，挽回直接经济损失1212.65万余元。2件案件被评为辽宁省检察机关“保障千家万户舌尖上的安全”公益诉讼十大典型案例，9件案件被评为辽宁省检察机关公益诉讼典型案例。

　　（一）提高政治站位，最大限度凝聚公益保护工作合力。一是主动争取重视与支持。坚持党对检察工作的绝对领导，主动向党委报告公益诉讼检察工作的重大意义、推进思路和工作成果，自觉接受人大及其常委会监督，及时向政府通报工作开展情况，确保公益诉讼检察工作始终在正确的方向和轨道上前行。省委常委、大连市委书记谭作钧就做好公益诉讼检察工作多次作出重要批示、指示，市委组织召开大连市公益诉讼工作推进会，市委常委会专题研究公益诉讼检察工作，以“两办”名义印发《关于支持检察机关依法开展公益诉讼工作的意见》，全面加强对公益诉讼检察工作的领导、监督与支持，为推动公益诉讼检察工作健康发展提供了坚强有力的保障。二是坚持统一部署与内外联动相结合。全市检察机关将推进公益诉讼工作作为全局性、战略性工作来抓，两级检察院分别成立由检察长任组长的公益诉讼检察工作领导小组，研究部署公益诉讼工作，及时把脉会诊，开出推进工作的良方。建立完善一体化办案机制，做好线索统筹和办案指导，畅通内部履职过程中发现、移送公益诉讼线索的途径，形成了“纵向衔接、横向配合”的内部工作格局。牢固树立双赢多赢共赢的理念，坚持监督与支持并重，大力加强与环保、食药监、国土、国资等行政机关的沟通协调，通过召开座谈会、会签文件等形式，在线索移送、情况通报、证据收集、结果反馈等方面加强协作配合。秉持“通过诉前程序实现维护公益目的是司法最佳状态”的理念，通过发出诉前检察建议提醒、督促行政机关自我纠错、依法履职、解决问题，推动实现公益保护“最大公约数”。加强与法院的沟通协作，围绕提起刑事附带民事公益诉讼案件中的诉讼请求、庭前会议的证据交换、证据采信等问题进行研究磋商，努力凝聚更多共识，提升公益诉讼案件审判质效。三是强化公益诉讼检察工作宣传宣讲。坚持主动发声，依托门户网站、“两微一端”等信息平台和“公益诉讼宣传月”“检察开放日”等活动载体，加强对公益诉讼制度、检察职能、典型案例的宣传宣讲。邀请人大代表、政协委员等社会各界人士视察公益诉讼检察工作，听取意见建议。选聘六所大学120名优秀大学生担任“公益诉讼志愿者”，市检察院检察长受邀到市委党校，为党政机关近300名领导干部讲授公益诉讼法治课，在宣传公益诉讼制度的同时，带动更多社会公众关注并参与公益保护，进一步提高公益诉讼检察工作的社会影响力和认知度。

　　（二）突出监督重点，积极回应人民群众公益保护的热切期盼。一是聚力保护绿水青山。深入贯彻落实习近平生态文明思想，自觉践行绿色发展理念，依法保护生态环境资源，共立案调查生态环境和资源保护领域公益诉讼案件220件，发出诉前检察建议200件。旅顺口区检察院督促拆除了某自然保护区核心区域一处存在逾六年、建筑面积5000多平方米的违法建设项目，同时跟进监督补植复绿、恢复生态，设立全省首个国家级自然保护区检察工作站，与森林公安、保护区管理局合力守护自然保护区绿色生态建设。庄河市检察院结合办理大连某水产有限公司私接暗管偷排冷库废水污染海洋公益诉讼案，会同环保部门从源头抓起，推动多年无人管理的10余公里污染流域得到有效治理。普兰店区检察院督促相关部门对某水库水源地范围内非法开垦种植高秆农作物现象进行集中清理和处罚，推动行政机关启动了对辖区内20座水库水体和行洪安全的专项检查，加强水源地保护。二是全力守护食药安全。充分发挥检察机关在实施“健康中国”战略中的法律监督作用，加大涉食用农产品、食品生产、销售公益诉讼案件办理力度，着力解决损害群众健康利益的突出问题，共立案调查食品药品安全领域案件494件，发出诉前检察建议481件。两级检察院联合市场监督管理部门共同约谈“美团”“饿了么”“口碑网”等10余家第三方平台，督促建立常态化监管监测机制，市检察院联合市市场监督管理局印发了《关于在办理食品药品安全领域公益诉讼案件工作中加强协作的实施办法》。普兰店区检察院在该区市场监督管理局设立派驻检察室，推动行政机关整治药品市场虚假宣传乱相。三是着力保护国有资产。认真办理国有财产和国有土地使用权出让领域公益诉讼案件，推动国有财产征缴管理规范化制度化。市检察院依法监督海洋行政监管部门征缴海域使用金654.32万余元，联合大连海事法院及相关行政部门共同解决了征缴工作无章可循、征收不规范的问题。四是坚决捍卫英雄烈士尊严和荣誉。充分认识建立侵害英雄烈士名誉荣誉公益诉讼制度的重要意义，深入摸排侵害英烈名誉荣誉案件线索。瓦房店市检察院依法办理了大连地区首例英烈保护公益诉讼案，针对辖区内英烈纪念设施损毁等问题，向相关部门发出诉前检察建议，督促采取积极措施进行修复整治，与瓦房店市退役军人事务局召开座谈会，建立对侵害英雄烈士名誉荣誉案件的公益诉讼协作制度，充分发挥了检察机关在英烈保护方面的职能作用。五是积极开展“等”外探索。紧扣公益诉讼立法宗旨，在办好法律明确赋权领域案件基础上，积极、稳妥探索办理问题突出的其他领域案件，回应人民群众新期待。金州区检察院联合市场监督管理局、街道办事处、民政局等多家单位，针对辖区殡葬领域突出问题开展专项整治及联合执法活动，办理了大连地区首例违法售卖冥币公益诉讼案，取得明显的整改效果。

　　新冠肺炎疫情发生后，市检察院深入贯彻执行《大连市人大常委会关于做好新型冠状病毒肺炎疫情防控工作的决定》，印发《关于在疫情防控期间严厉打击各类刑事犯罪依法履行检察职责的若干意见》，结合公益诉讼检察督促、协同、兜底的职能特点，紧紧围绕野生动物资源保护、生鲜肉类食品检验检疫、医疗废物处置等防控重点工作，精准监督、规范办案，帮助发现相关部门存在的监管漏洞，及时提出检察建议，推动提高疫情防控的法治化水平。

　　（三）体现大连特色，围绕重点领域系统开展专项活动。一是开展“网络餐饮安全”专项监督活动。加强“互联网+餐饮服务”食品安全监管，积极排查网络餐饮服务中的监管漏洞和违法行为，对169件线索依法立案监督，对无证、假证、套证经营的，督促行政机关坚决予以取缔；对不实的餐饮服务提供者信息，督促行政机关责令第三方平台及时下线处理；发现违法违规行为涉嫌犯罪的，及时移送公安机关追究刑事责任，促进规范网络餐饮服务经营活动，维护人民群众“舌尖上的安全”。二是开展“校园及周边食品安全”专项监督活动。重点整治学校食堂食品卫生及周边小超市、小卖店、小摊贩销售来源不明、超过保质期限、腐败变质食品和“三无产品”等食品问题，解除家长、学校、社会的后顾之忧。瓦房店市检察院联合市场监督管理局对辖区20多个校园食堂进行全面检查，对检查中发现的问题，责令校方立即落实责任，限期整改，一律实行“明厨亮灶”，确保学生吃上放心餐。庄河市检察院对辖区小学食堂违规清洗餐具引发社会舆情迅速介入，依法向行政机关发出诉前检察建议，督促其对责任单位及相关人员从严追责，配合政府释法说理，消除不良影响。三是开展“农贸市场、超市食品安全”专项监督活动。紧盯老百姓采购日常必需品的农贸市场、超市，围绕部分食品经营业户超范围经营、从业人员健康管理、散装食品未采取防尘遮挡等问题，排查监管部门违法行使职权或不作为线索，对175件线索依法立案监督，促进规范市场经营管理秩序。四是开展“秸秆焚烧大气污染”专项监督活动。针对农作物收割季节露天焚烧秸秆现象增多问题，检察机关深入村镇社区、田间地头等重点区域和部位开展巡查，及时发现问题，向属地镇政府、街道办事处和相关职能部门发出诉前检察建议15件，督促其采取有效措施，加大秸秆禁燃执法检查力度，做好秸秆禁燃工作宣传和教育引导，建立疏堵结合工作机制，提高秸秆利用率，促进农民增收、环境改善和农业可持续发展。

　　二、全市公益诉讼检察工作中存在的问题和困难

　　作为新兴检察业务，检察机关提起公益诉讼仍处于发展初期。两年多来，全市检察机关虽然在实践探索中取得了初步成效，但工作中仍然存在一些问题和困难，与人民群众的新期待还有差距。

　　一是工作机制不够健全。检察机关缺乏获取行政执法信息的日常途径，许多公益诉讼案件往往是在媒体曝光、群众举报后，才进入检察机关视野。与行政机关、政府职能部门、科研机构、相关社会组织之间的信息共享、工作联动机制有待进一步健全，对公益修复情况的跟进监督需要进一步加强，公益保护合力仍需进一步聚合。

　　二是案件结构不够均衡。公益诉讼案件规模相对较小，缺乏典型性、代表性和社会影响力较大的案件。生态环境与资源保护、食品药品安全领域案件线索相对较多，国有财产保护、国有土地使用权出让、英雄烈士权益保护等领域案件线索较少。行政公益诉讼案件较多，尚无民事公益诉讼案件，反映出调动社会组织等力量还不够有效充分。

　　三是队伍素能还需提升。近年来，民事行政检察职能的改革和新增业务较多，办案力量明显不足，一些基层检察院民行部门只有一至两名员额检察官，但要承担民事、行政、公益诉讼三大主责主业的工作任务，案多人少矛盾尤为突出。办理公益诉讼案件不仅需要全面具备线索发现、调查取证、出庭诉讼等业务能力，而且还要具有环境、食药、国土等相关领域的知识储备，现有检察队伍中，懂侦查、会调查的人员不多，复合型、专家型人才相对缺乏，较难适应公益诉讼职能的新要求。

　　四是专业技术保障仍需协调解决。“调查核实难”“勘验鉴定难”未能得到有效解决。一方面，调查核实权难以落实，虽然“两高”司法解释明确了检察机关对公益诉讼案件有调查取证的权利，但没有具体配套的强制措施，造成一些规定在实际办案中无法得到应有的贯彻。另一方面，鉴定、评估难度较大，办案经费缺乏保障，办理公益诉讼案件需要开展现场勘验、调查取证、鉴定评估、专家辅助等工作，办案成本较高，特别是环境类公益诉讼案件，鉴定费用居于高位，实际办案中经常出现因鉴定费用过高案件难以推进的情况。

　　三、加强和改进公益诉讼检察工作的措施

　　当前，公益诉讼检察工作得到了党中央的高度重视和社会各界的普遍关注，全市检察机关要抓住机遇、主动作为、攻坚克难，结合市人大监察和司法委员会调研报告提出的问题建议，不断加强和改进公益诉讼检察工作，努力为人民群众提供更好更优更实的法治产品和检察产品。

　　一是更加主动融入发展大局。坚持以习近平新时代中国特色社会主义思想为指导，认真学习贯彻党的十九大和十九届二中、三中、四中全会精神，深入贯彻落实辽宁省人大常委会《关于加强公益诉讼检察工作的决定》和大连市委、市政府《关于支持检察机关依法开展公益诉讼工作的意见》，牢牢把握推动经济高质量发展与以人民为中心思想、绿色发展理念和加快生态文明建设的内在联系，主动把公益诉讼工作融入全市工作大局中谋划和推进。坚持从维护公益出发，积极探索“监督惩治+修复补偿+教育预防”的工作模式，为统筹推进全市经济社会发展和生态文明建设提供更加坚实有力的司法保障。

　　二是更加有效凝聚工作合力。围绕完善公益诉讼办案程序，积极与市法院开展会商，加强与生态环境等行政部门的协作配合。借助“外脑”，邀请专家学者、专职律师、有法律背景的代表委员、行政机关专业人员参与监督、参与办案。进一步加强与人大代表、政协委员联络工作，认真听取、研究落实人大代表、政协委员提出的意见、批评和建议，不断提高公益诉讼检察工作公信力。进一步加大宣传力度，用鲜活案例讲好法治故事，扩大公益诉讼检察工作的认知度和社会参与度。

　　三是更加积极推进重点工作。紧紧围绕打好污染防治攻坚战和打赢蓝天保卫战总目标，加强线索排查和案件办理，切实增强人民群众的幸福感。围绕损害群众权益的突出环境问题、食品药品安全问题开展公益诉讼工作，着力办理一批有影响、社会高度关注的案件，切实增强人民群众满意度。围绕脱贫攻坚、乡村振兴、基础设施建设、保障和改善民生等，推动治理国有财产保护和国有土地使用权出让领域的突出问题，切实增强人民群众获得感。扎实做好诉前程序与诉讼程序的衔接工作，通过诉前检察建议，结合约谈、走访、诉前会议等多种形式，推动行政机关主动履职纠错。对于经过诉前程序行政机关仍未依法履行职责或相关社会组织没有提起诉讼的，逐案深入分析，抓住典型，充分运用政治智慧和法律智慧，实现“起诉一起、警示一片、教育影响社会面”的良好效果。

　　四是更加注重过硬队伍建设。建立配置科学、运行高效的公益诉讼检察机构，通过招录、选调、交流或内部调配等方式，有针对性地将熟悉调查取证、具有出庭诉讼经验和民事行政法律专业背景的人员充实到办案一线，保持队伍的稳定性和人才培养的持续性。完善对公益诉讼工作的考核评价机制，充分调动办案人员主观能动性和积极性。开展正规化教育培训，通过专家讲座、案例教学、业务交流等形式，深化培训效果，提高实战能力。加强对公益诉讼检察基础理论、司法规律及办案实务的研究，为完善公益诉讼检察制度提供理论支撑。

　　主任、各位副主任、秘书长、各位委员，市人大常委会专题听取和审议公益诉讼检察工作情况报告，充分体现了市人大常委会对检察工作的高度重视，在多重改革叠加的形势下，为进一步做好公益诉讼检察工作注入了新动能。全市检察机关将认真贯彻落实本次市人大常委会会议精神，按照市人大常委会的审议意见，虚心听取意见、批评和建议，自觉接受监督，进一步加强和改进自身工作，持续推动公益诉讼检察工作取得新成效，为推进国家治理体系和治理能力现代化，实现大连全面振兴、全方位振兴作出新的更大的贡献。